一、案情简介

2016年3月29日，某公司与某区人民政府签署了《特许经营协议》，约定某区人民政府作为授予方将该区行政范围内的生活垃圾焚烧发电项目特许经营权授予某公司，并由某公司独家拥有该项目的投资、设计、建设、运营和维护的权利。

此后，某市城市管理局与另外一家公司经过公开招投标又签订了新的特许经营协议，新的特许经营协议的特许经营范围包含了某公司与某区人民政府签署了《特许经营协议》的特许经营范围。

某公司认为新的特许经营协议的特许经营范围侵犯了某公司的特许经营权，遂提起行政诉讼，要求确认某市城市管理局与另外一家公司签订的新的特许经营协议部分无效。

二、本文主题

本文主在探讨确认行政协议无效的案件是否受到起诉期限或诉讼时效的限制。

三、正文

1. 行政协议纠纷适用起诉期限还是诉讼时效？

政府特许经营协议属于行政协议，且属于行政诉讼的受案范围，适用行政诉讼法及相关司法解释，因此本案是行政协议之诉。

起诉期限和诉讼时效是两个概念，在行政诉讼法[1]中，对行政行为提起诉讼的，适用起诉期限；在民事诉讼[2]案件中，对民事行为提起诉讼的，适用诉讼时效。

而行政协议既有“行政性”也有“合同性”，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“行政协议司法解释”）第二十五条：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”

因此，行政协议案件采用二分法，即针对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议纠纷，适用诉讼时效制度；针对行政机关变更、解除行政协议的单方行政行为提起诉讼时，适用起诉期限制度。

2. 确认行政协议无效之诉是否受起诉期限或诉讼时效的限制？

（1）是否受起诉期限限制

本次案件中，原告不是针对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起的诉讼，也不是针对行政机关变更、解除行政协议的行政行为提起的诉讼，而是确认行政协议无效的纠纷。

行政诉讼法及行政协议司法解释中均没有对于确认行政协议无效案件的起诉期限。2018年最高人民法院在对十三届全国人大一次会议第2452号《关于完善确认行政行为无效案件制度设计破解审理困境的建议》所作的答复中明确：“我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。”

而行政协议属于行政行为的其中类型之一。根据《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 也就是说，只有属于行政行为，才有可能属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“行政协议司法解释”）第二条的规定，行政协议行为属于行政诉讼的受案范围。因此，在我国行政诉讼法上，行政协议属于行政行为的一种类型。

无效行政行为自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。行政协议属于行政行为，无效的行政协议也是自始无效，因此，确认行政协议无效之诉也不应受起诉期限的限制。

（2）是否受诉讼时效限制

根据行政协议司法解释第二十七条第二款的规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”当行政诉讼法、行政协议司法解释均没有明确规定确认行政协议无效的起诉期限时，人民法院可以参照民事法律规范中关于民事合同的相关规定。

虽然民法典等法律规定中没有明确规定确认合同无效诉讼是否适用诉讼时效，但是目前理论界和司法实践中普遍认为确认合同无效诉讼不应受到诉讼时效的限制，对此有大量的法院判决以及学术文章均持此观点。

综上，本文作者认为，确认行政协议无效之诉不受起诉期限或诉讼时效的限制。

[1] 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

[2] 《中华人民共和国民法典》向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是，自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护，有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。